En 1950, Emile Najar, dans un style qui n’est pas encore soumis au diktat de l’antisionisme, décrit avec précision les conditions de naissance de l’Etat d’Israel. Ce professeur de droit démontre la légitimité et la légalité de l’Etat juif, mais rappelle  également un fait essentiel : la reconstruction de l’Etat juif ne doit rien aux autres, elle n’est pas le fruit d’une feuille de route, elle est l’oeuvre de la volonté du peuple juif de retrouver sa liberté.

Extraits.

Israel flags

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Les institutions politiques de l’Etat d’Israël

Emile Najar

Revue internationale de droit comparé, Année 1950, Volume 2, Numéro 2

p. 285 – 296

Il y a peu de phénomènes qui, autant que l’Etat d’Israel, se soient manifestés dans un cadre de légalité internationale aussi rigoureux, et c’est vraiment un paradoxe que cet Etat ait eu cependant besoin de naître dans la résistance puis dans la guerre et de se faire accepter par l’opinion politique internationale.

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UNE LEGITIMITE INTERNATIONALE INDISCUTABLE

En ce qui concerne son droit à une existence nationale en Palestine, le peuple juif a bénéficié de chartes émanant des institutions internationales les plus considérables. Je veux parler du Mandat de décembre 1922 qui a été voté à l’unanimité de la Société des Nations, et de la Résolution du 29 novembre 1947 de l’Organisation des Nations Unies. A vingt-cinq ans l’écart, les instances internationales les plus hautes ont reconnu au peuple juif le droit de reconstituer en Palestine un Foyer national d’abord, un Etat ensuite.

Pour ce qui est du Mandat de 1922, il nous suffira de citer ici quelques passages de son prémabule :

« La puissance mandataire sera responsable de la mise à exécution de la Déclaration du 2 novembre 1917 en faveur de l’établissement en palestine d’un Foyer national pour le peuple juif. Cette Déclaration comporte la reconnaissance des liens historiques du peuple juif avec la Palestine et des raisons de la reconstitution de son Foyer national dans ce pays. »

Quant à la Résolution du 29 novembre 1947, elle est toute récente. Chacun sait ce qu’elle a prévu : essentiellement la création de l’Etat juif.

Et pourtant, malgré ces titres, l’Etat n’a pu naître que dans la lutte. Ce qui comptait donc, c’était l’élément qui a lutté, et si l’on pouvait déjà il y a plusieurs mois parler d’institutions politiques de l’Etat d’Israel, c’est que la force humaine qui a transformé le voeu international en réalité, qui a établi cet Etat, existait déjà. De cette force, les hommes qui la constituaient étaient parfaitement conscients. Les observateurs politiques avsisés avaient compris le phénomène et sa vitalité, mais beaucoup d’hommes, beaucoup de nations, beaucoup de gouvernements, aussi, refusaient de le reconnaître, et souvent même voulaient le combattre.

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LE SIONISME : UNE REALISATION AUTONOME ET VOLONTARISTE

Les institutions politiques de l’Etat d’Israel ne sont pas nées du jour au lendemain. Comment ces efforts dispersés et lointains se sont-ils concentrés sur la Palestine pour se développer et s’exprimer dans la création d’un Etat indépendant ? […] On trouve dans le mouvement sioniste une tradition politique et une doctrine aux implications philosophiques profondes.

Les visionnaires qui ont fondé l’organisation sioniste mondiale savaient qu’ils entreprenaient une oeuvre politique et éducative de longue portée. Fortement imprégnés de libéralisme, ils ont donné à cette organisation un caractère nettement démocratique. La volonté de la nation juive devait s’exprimer dans des Congrès sionistes, de caractère mondial et qui devaient être réunis tous les deux ans pour un temps limité. En somme, un grand Parlement, le Congrès, devait nommer un petit Parlement, le Comité d’action sioniste, et un Exécutif comptable de ses actes. Enfin, dès les premiers jours de l’organisation sioniste, l’égalité politique de la femme fut reconnue.

Sur un plan international s’organisait ainsi ce qui devait devenir l’Etat d’Israel: la démocratie de tous les militants sionistes qui, en s’établissant en Palestine, apportaient avec eux une tradition nationale et une tradition politique. Mais il ne faut pas croire que tout l’éducation politique et tout l’exercice de la démocratie se soient produits à l’extérieur de la Palestine. Au fur et à mesure que les Juifs y sont retournés, ils ont créé dans le pays même des institutions qui ont été les précurseurs des institutions d’aujourd’hui.

La Palestine, terre vers laquelle s’oriente sous la pression du souvenir, de la tradition ou du besoin l’aspiration des masses juives. Que font-elles en Palestine ? Comment se poursuit leur formation politique ? Jusqu’à la création de l’Etat, les Juifs ne bénéficiaient pas dans ce pays d’une indépendance politique complète. Ils se sont au contraire heurtés dans leur développement à l’opposition de la puissance occupante, que ce soit la puissance ottomane ou plus tard la puissance mandataire.

A l’intérieur du pays ont eu lieu, dès 1927 des élections à une Assemblée proprement locale qu’on appelait l’Assemblée des Elus (Assefat haNivcharim). Enfin, on ne sourait trop souligner l’importance dans le développement national juif en Palestine de l’Histadrout, l’Organisation Générale des Travailleurs Juifs. So l’on tient compte de ce que plus de la moitié du corps électoral israélien est rattaché à l’Histadrout, on réalise combien la vie particulière de cette organisation a été un facteur éducatif considérable. Le grand rassemblement de tous les travailleurs a pris forme dès 1920 au moment où commence un grand mouvement de réorganisation juive à l’intérieur de la Palestine. En dernier lieu, la division du mouvement sioniste en Palestine et hors de Palestine en partis politiques est un facteur essentiel. Ce ne sont pas des électeurs inconscients de la portée de leurs actes qui ont voté en telle ou telle occasion. L’exercice du droit politique pendant toutes ces années a été consécutif à des discussions acharnées au sein des partis et de leur comités.

On peut donc dire qu’il existe chez ceux qui sont aujourd’hui les citoyens israéliens, une tradition de démocratie politique fortement établie. Ils constituent un milieu évolué, préparé à assumer des responsabilités politiques.

La doctrine sioniste permettait de prévoir un tel développement. L’idéologie même du mouvement sioniste a en effet, pour but fondamental de régénérer l’individu juif, de centrer l’idéal de la reconstruction nationale juive autour de la personne du pionnier, du bâtisseur qui va aller dans le désert reconstruire l’Etat juif. C’est une doctrine qui donne à chaque Juif le sentiment de sa responsabilité personnelle, directe. Nul le règlera le problème juif que le Juif lui même. Individualisme, sens de la responsabilité, respect du travail sont les fondements du mouvement sioniste qui ne pouvait donc être autre chose qu’égalitaire et social..

La population juive établie en Palestine s’est développée et a préparé sa lutte de libération nationale en se basant essentiellement sur le concours des volontés individuelles de ses membres. Ces conditions politiques exceptionnelles qui n’ont pu être affrontées que grâce à l’idéologie que nous venons de décrire, ont contribué à leur tour à fortifier la volonté et l’esprit démocratique juifs. Ce sens des responsabilités et ce souci démocratique sont bien traduits par la manière minutieuse et réfléchie dont les hommes d’Etat juifs ont préparé la proclamation de l’Etat d’Israel et ses institutions fondamentales.

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DU GOUVERNEMENT PROVISOIRE A L’INDEPENDANCE

Comment donc s’est organisé le gouvernement qui a pris le pouvoir le 14 mai 1948 en même temps qu’était proclamé l’Etat d’Israel ?

Jusqu’au 14 mai 1948, les Juifs se trouvaient en Palestine en présence d’une puissance mandataire qui occupait le pays et dont la politique en ce qui concerne l’établissement de l’Etat d’Israel n’était pas la leur. Or, la Résolution du 29 novembre 1947 prévoyait qu’une comission spéciale des Nations Unies se rendrait en Palestine et constituerait un Conseil provisoire juif et un Conseil provisoire arabe, et assurerait entre le 1er avril et le 15 mai 1948, le transfert progressif du pouvoir afin que le 15 mai 1948 il y eût déjà dans le pays des autorités gouvernementales dûment installées.

Cependant, la puissance mandataire a empêché cette comission d’effecter son travail. Elle a rendu impossible le transfert progressif du pouvoir aux gouvernements juifs et arabes dans leurs parties respectivement attribuées par la Résolution 181. Il fallait donc faire face à un vide législatif et politique voulus par l’Empire Britannique. C’est l’oeuvre à laquelle les hommes politiques juifs se sont attachés dès que la politique du Gouvernement mandataire quant au transfert des pouvoirs se fût dessiné avec netteté. Dès le 23 mars 1948, l’Exécutif de l’Agence juive et le Vaad Lémoui décident que :

« Lorsque l’administration mandataire prendra fin, au plus tard le 16 mai 1948, un Gouvernement juif provisoire commencera à fonctionner en coopération avec les représentants des Nations Unies.

Le peuple juif tend une main pacifique au peuple arabe et invite les représentants de la population arabe de l’Etat juif à prendre leur place légitime dans tous les organes du Gouvernement. L’Etat juif sera jeureux de coopérer avec les Etats arabes voisins et d’établir des relations afin de renforcer la paux dans le monde et de favoriser le dévloppement et le progrès de tous les pays du Proche-Orient. »

Malgré la guerre à l’intérieur du pays – c’est l’époque des armées de Qawuqji et des émeutiers du Mufti, et où les frontières de la Palestine étaient pratiquement ouvertes à l’infiltration de soi-disant volontaires venus des pays arabes voisins – une réunion du comité d’action sioniste est décidée. Elle se tient du 6 au 12 avril 1948 à Tel Aviv et donne naissance à la proclamation de l’indépendance juive :

« En ce jour du 12 avril 1948, le Comité d’action de l’Organisation sioniste mondiale annonce à tous les peuples civilisés, aux repésentants des Natuins Unies, à tous les Juifs de la diaspora, qu’il a décidé de créer l’organe de l’autorité suprême de l’indépendance nationale juive en Palestine.

Nous déclarons que la souffrance de notre peuple doit maintenant prendre fin. Nous refusons de demeurer une minorité dépendant de la tolérance des autres.

Le régime mandataire en Palestine touche à sa fin. Le Gouvernement de Sa Majesté a trahi l’esprit du mandat. Il l’a interprété dans le sens de ses intérêts égoïstes au Moyen-Orient. Au nom de cette politique, nos immigrants se sont vus refuser l’entrée en Palestine à l’heure de leur plus tragique besoin. On les a emprisonnés, et on les a contraints à continuer une vie de danger, d’humiliation et de désespoir, tandis que la puissance mandataire négociait avec nos implacables ennemis, amis et alliés des nazis. Et tandis que les anglais refusent aux Juifs en quête de leur dernier refuge, l’entrée en Palestine, ils ont rouvert les portes du pays à des bandes d’envahisseurs venus pour tourner en dérision la décision des Nations Unies.

Avec la fin du régime mandataire naîtra le Gouvernement de l’Etat juif. En cette heure, nous nous adressons aux Arabes et nous leur demandons de bâtir notre Etat en commun, comme citoyens égaux. Notre liberté et la leur, leur avenir et le nôtre, dépendent de nos efforts communs. »

En même temps, le Conseil provisoire de gouvernement est créé. Il est composé de 37 membres : les 14 membres du Vaad Léoumi, les 12 membres palestiniens de l’Exécutif de l’Agence juive et 11 membres délégués par les groupes non représentés dans ces deux organismes. Seuls ne sont pas représentés l’Irgun Tsvaï Léoumi, le groupe Stern et les communistes (les élections du 25 janvier 1949 prouveront qu’ils ne constituent tous ensemble que les 16% du pays).

Un Comité exécutif de 13 membres est également choisi parmi les 37 membres du Conseil provisoire de Gouvernement.

Ce Conseil et ce Comité destinés à gouverner le pays dès la fin du mandat entrent aussitôt en action sous les noms respectifs de Conseil du Peuple et Comité directeur du Peuple. Ils n’ont aucun pouvoir de gouvernement puisque la Puissance mandataire est encore là, mais c’est eux que le peuple écoute.

Dès le 12 avril il existe déjà en Palestine un véritable gouvernement juif.

Aussi, lorsque le 14 mai 1948 la puissance mandataire déclare – un jour avant la date prévue – qu’elle abandonne le mandat et se retire de la Palestine, la proclamation historique de l’Etat d’Israel est immédiatement lancée.

Le même jour, un manifeste déclare que le Conseil du Peuple qui s’appelle désormais le Conseil d’Etat provisoire est le pouvoir législatif et que le Comité directeur du Peuple est désormais le Gouvernement provisoire de l’Etat d’Israel. Pour les besoins d’une législation urgente, il est prévu que le Conseil d’Etat peut déléguer ses pouvoirs au gouvernement.

Le Conseil d’Etat ne laisse pas le pays dans l’incertitude juridique. Dès le 19 mai, une loi relative à l’organisation des pouvoirs publics – véritable Constitution – est votée par le Conseil.

Le Gouvernement qui est prévu est un gouvernement de type représentatif. Le Conseil d’Etat joue le rôle de pouvoir législatif. Le Cabinet de 13 membres présidé par David Ben Gourion est le pouvoir exécutif. Il est responsable devant le Conseil d’Etat et doit agir conformément aux directives politiques de ce dernier. Il est comptable de ses actes devant ce parlement restreint.

Si l’on veut se rendre compte du caractère démocratique de cette petite Constitution votée dans l’urgence, il faut examiner de quelle manière est conçu, dans l’article 9, le régime de l’état d’exception. Dans la plupart des pays, lorsque l’état de siège est proclamé, le gouvernement est investi d’un certain nombre de pouvoirs qui ne lui peuvent être enlevés que si l’état de siège est supprimé. Dans l’état d’exception prévu par la loi du 19 mai, le Gouvernement peut être investi du pouvoir législatif, mais toutes les dispositions prises par lui sous forme de décrets ne sont valables que pour trois mois, sauf sie leur portée est expressément renouvelée. En outre, à tout moment en cours d’exercice de ces pouvoirs spéciaus, il appartient au conseil d’Etat de mettre fin à l’application de tel ou tel décret. C’est dire que le gouvernement à qui le pouvoir de légiférer peut être confié en cas d’urgence n’échappe pas pour cela au contrôle direct et immédiat du corps législatif.

Les articles 1 et 2 de la loi du 19 mai 1948 contiennent un nouvel appel lancé aux Arabes de participer au Gouvernement.

Cette véritable constitution votée le 19 mai maintient toutes les organisations municipales, toute l’organisation judiciaire telles qu’elles existaient auparavant sous la réserve que les juges et les fonctionnaires exercent leurs fonctions et rendront la justice au nom de l’Etat d’Israel. Elle est un cadre qui émane de la collectivité qui lui va donc parfaitement et qui n’est qu’une des manifestations de cette entité politique prête à exercer le pouvoir sur le plan intérieur comme sur le plan extérieur.

Le premier gouvernement s’est qualifié de gouvernement provisoire. Dès le 14 mai 1948 nous nous trouvions en présence d’un gouvernement légal. Il n’a pas en effet pris le pouvoir en vertu de circonstances fortuites. Il est né et s’est installé à la suite d’une consultation extrêmement étendue entre des organes représentatifs qui avaient été élus en parfaite liberté.

Il y avait bien entendu des fractions qui ne faisaient pas partie de ce gouvernement. C’étaient l’Irgun, le groupe Sterne et les communistes. Les dirigeants d’Israel savaient quelle était l’importance réelle de ces groupes à l’intérieur du pays. Les élections qui ont eu lieu le 25 janvier 1949 ont prouvé que l’assiette politique du gouvernement du 14 mai était absolument légitime et les partis dont il vient d’être fait mention n’ont pas totalisé plus de 16% des voix. Le gouvernement d’Israel avait donc sinon la légalité parfaite, du moins la parfaite légitimité.

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LA LEGITIMITE DEMOCRATIQUE DE L’ETAT D’ISRAEL

Nous entrons maintenant dans une nouvelle phase qui est celle de l’Assemblée élue le 25 janvier 1949. Evidemment la première question est de savoir si les électeurs savaient quelle était la nature de l’assemblée qu’ils allaient élire, quels seraient les pouvoirs de cette assemblée. Ont-ils été informés à cet égard? Ils ont été complètement par deux lois, l’une du 18 novembre 1948 et l’autre du 8 janvier 1949.

L’Assemblée qui sera élue le 25 janvier aura 120 membres. Elle sera une Assemblée constituante et c’est le titre même de la loi du 18 novembre 1948 sur les « élections à l’Assemblée Constituante ». Ce sera également une Assemblée législative. En effet, une loi du conseil d’Etat est promulgué disant que tous les pouvoirs du Conseil d’Etat sont transférés à l’Assemblée Constituante.

Comment auront lieu les élections ? Les principes sont posés dans cette loi du 18 novembre 1948. Les élections seront libres, égales et secrètes. Elles seront proportionnelles, et tous les citoyens, hommes et femmes, âgés de 18 ans au moins, pourront y participer.

Le 25 janvier, plus de 90% de la population va aux runes. La consultation populaire est donc pratiquement totale. L’assemblée constituante et législative élue représente ainsi, d’après les voeux des juristes les plus exigeants, l’opinion de tous les particuleirs et de tous les groupes.

De cette consultation émane une Assemblée Constituante qui siège pour la première fois le 14 février 1949 à Jérusalem.

Voilà comment s’y répartissent les 120 sièges :

46 au Mapai (parti des ouvriers d’Israel)

19 au Mapam (parti des ouvriers unifié)

16 au front religieux

14 au Hérout (parti de la liberté, autrefois irgoun tsvai léoumi)

7 aux sionistes généraux (centre droit)

5 au parti progressiste

4 au parti des sephardim

4 au parti communiste

2 au parti démocratique de Nazareth

1 au parti des combattants

1 au parti des yéménites

1 à l’organisation des femmes sionistes

Cette Assemblée Constituante aussitôt réunie établit une petite constitution votée dans la nuit du 16 au 17 février. Elle décide que l’Assemblée portera le nom historique de « Knesset ». Elle réaffirme la caractère représentatif du gouvernement. Fait essentiel, une nouvelle fonction est née, celle du président de la République, et le docteur Weizmann prête serment de président le 17 février 1949.

Au point de vue constitutionnel, (…) gouvernement de fait avant l’élection de l’Assemblée Constituante, il devient légal après la Consultation populaire. Le Gouvernement d’Israel est donc un gouvernement légal.

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LE PROJET DE CONSTITUTION

Pour terminer, je voudrais dire quelques mots d’un projet de constitution de l’Etat d’Israel auquel une certaine publicité a déjà été donnée. Il est l’oeuvre du conseiller politique du ministère des Affaires étrangères, le docteur Léo Kohn.

On retrouve dans son préambule le reflet de cette impulsion première qui a regroupé les Juifs à travers le monde pour la reconstruction de l’Etat d’Israel.

« Nous, peuple d’Israel, rendons humblement grâce à D.ieu Tout-Puissant pour nous avoir délivrés du fardeau de l’exil et nous avoir ramenés vers notre antique patrie. Nous souvenant de la patience tenace des générations de l’exil et de leur héroîque sacrifice pour la survivance de notre Peuple et la préservation de son héritage spirituel, nous souvenant avec reconnaissance du fidèle maintien qui a assuré la continuité de l’établissement juif en Palestine à travers les siècles et inspiré l’effort des pionniers de la renaissance nationale, résolus à construire notre République en accord avec nos idéaux de paix et de justice des prophhètes d’Israel, à bien accueillir tout juif qui désire entrer, à assurer le bien être et la sécurité de tous ceux qui habitent à l’intérieur de nos frontières, nous avons adopté la constitution qui suit… »

Le premier principe qui est posé est celui de la sainteté de la personne humaine.

D’autres points valent d’y être relevés : d’abord le principe d’une chambre unique est une fois de plus affirmé. Cela s’explique par la dimension restreinte du territoire et aussi par la nécessité où l’on se trouve de concevoir le développement du pays d’une manière dynamique, rapide, souple.

Un autre principe énoncé qui est également rattaché au souci de la défense des droits de l’individu est le contrôle de la constitutionnalité des lois des tribunaux, contrôle qui n’existe ni en France ni en Angleterre.

Tels sont les aspects techniques les plus originaux de cette Constitution. Pour le reste, elle est fortement inspirée de la Déclaration des Droits de l’Homme de l’ONU ainsi que des prévisions constitutionnelles qui figurent dans la Résolution de l’ONU du 29 novembre 1947.

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Nous allons assister à une expérience constitutionnelle en Israel, qui pour autant que l’on connaisse les hommes qui y participent, ne sera pas une expérience théorique, et c’est ce qui en fait sa valeur.

Les Israéliens sont fondamentalement imprégnés de la mentalité pionnière, c’est-à-dire qu’ils avanceront pas à pas en raison des nécessités concrètes de l’exercice du pouvoir dans une société qui ne peut pas être autrement que démocratique. Nous nous trouvons en présence d’une collectivité dynamique qui veut construire et au sein de laquelle la démocratie est pratiquée depuis plusieurs décades. On a toutes les raisons historiques, politiques et juridiques de faire confiance à cet organisme de droit public dans son développement constitutionnel.

Emile Najar.

2 réflexions sur “Document : Les institutions politiques de l’Etat d’Israel. Par Emile Najar. 1950

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